小区人防车位的所有权、处分收益权归属分析——以江苏省为例

小区配建车位种类繁多，大致可以区分为地下人防车位、地下非人防车位、地面车位、架空层车位、楼顶平台车位等。因现有法律规定不甚完善，开发商、物业服务企业、业主委员会各方经常就车位所有权、收益权等问题产生纠纷，其中尤以人防车位的权属争议大、处置难。本文主要就江苏省范围内开发商建设的地下人防车位（也即结合城市新建民用建筑修建战时可用于防空的地下室所配置的停车位）的归属与利用展开分析。

开宗明义：目前并未有法律法规做出统一明确界定，江苏省范围内主流观点认为人防车位所有权应归属国家，使用收益归权属于投资人（开发商），但根据实际案情存在其他裁判可能。

一、人防车位的所有权归属

人防车位的建设、使用受《中华人民共和国人民防空法》及其他人防法律法规约束，承担战时人民防空作用，具有较大的公益属性；同时又鼓励平战结合、合理利用以产生经济效益，天然处在公法与私法的交界处，导致人防车位到底属于国家、开发商或是作为公共设施属于全体业主争论不下。

（1）现有文件规定

《城市地下空间开发利用管理规定》

第二十五条：地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。

《上海市民防工程建设和使用管理办法》

第二十条：民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。

《关于平时使用人民防空工程收费的暂行规定》（人防委、财政部）

规定：人防工程及其设备设施是国家的财产，平时使用时应本着有偿使用的原则，由人防部门收取使用费。

《人民防空国有资产管理规定》

第二条：人防国有资产是国防资产组成部分。

第十二条：人防国有资产按实物形态划分：

（一）各类已建人防工程、在建人防工程（包括口部管理房和伪装房）；结合城市新建小区和危房改造修建，交由人防主管部门负责管理的防空地下室及其内部设备。

《江苏省政府省军区关于加强人民防空建设的意见》（苏政发〔2006〕151号）

规定：依法按规定比例，结合新建民用建筑修建的防空地下室，所有权属于国家。

《苏州市人民防空工程管理办法》

第二十四条：建设单位及个人依法按照规定比例结合新建民用建筑修建的防空地下室，所有权属于国家。

《泰州市人民防空工程建设和使用管理规定》

第二十一条：国家投资（包括中央、地方各级人民政府财政预算安排的人防经费和人防主管部门依法向社会筹集的资金）建设的人防工程，以及依法按照规定比例结合新建民用建筑修建的防空地下室，列入泰州市公共人防工程，所有权属于国家。法定义务以外投资建设的各类人防工程，所有权属于投资者。对所有权的确认，法律、法规、规章和上级有关政策文件，另有规定的从其规定。

《民法典》物权编没有就具备国防战备功能的人防车位是否属于业主共有部分做出明确规定，现行法律或行政法规亦未明晰，仅有部分数年前制定的规章或地方性意见给出观点，主要将人防车位的所有权判定给了国家或投资者。

（2）观点分析

1.所有权属于国家

支持人防车位属于国家所有的主要论点为《民法典》第二百五十四条规定“国防资产属于国家所有”，而《人民防空法》第二条又规定“人民防空是国防的组成部分”，人防车位属于人民防空工程的一部分，应属国有。但《中华人民共和国国防法》第四十条规定“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产”，而人防车位显然由开发商投资建设，即便开发项目的条件不足以建设人防工程，也需缴纳易地建设费，因此无法直接推论人防车位属于国有资产。

2.所有权属于投资者

一般而言，该投资者指向的就是开发商。观点认为开发商通过投入资金、合法建造、办理手续的事实行为即应原始取得人防工程的所有权，基于国家有权在战时随时征用，人防车位所有权归属于开发商亦不会影响其在偶然极端情况下才能发挥的战备属性。然而人防工程的建设又离不开国家的强制要求、税收优惠政策，人防车位属于开发商的法定义务还是完全自主的投资行为亦存在争议。

部分观点还认为投资者应指向业主，若人防车位被纳入公摊面积，相应的建设成本亦被摊销进业主的购房款，则随着商品房的销售、业主购房的完成，实际已转化为小区全体业主投资所有了。但该论点事实上混淆了成本分摊与投资的概念，投资作为法律用语有其特殊含义，强调出资者是为了达到一定目的而投入资金，具有主观能动性，在具体出资时，对投资的内容、收益、风险有相应的预期，而业主购房款仅是房屋的对价，不应将业主视为人防车位的投资者。

（3）江苏省司法判例倾向

江苏高院——（2018）苏民终962号

本案中，春江花园一期地下室作为防空地下室，虽由开发商投资建造目前作停车位使用，但根据法律规定，其所有权应归属国家所有，聚江公司作为投资者，在平时只享有使用管理及收益权。

盐城中院——（2021）苏09民终5127号

本院认为，关于车位的问题。案涉的两车位，系属于人民防空工程，国防资产属于国家所有，开发商无权对外出售，故即便案涉两车位已被开发商出售，被告也仅能向开发商返还案涉两车位，其主张扣除两车位价款，没有法律依据，本院不予支持。

苏州中院（反例）——（2019）苏05民终10742号

陆某认为出售地下人防车位构成对国家财产的侵占，将影响国家对人防车位的管理使用，侵犯社会公共利益。对此，本院认为，目前法律、行政法规没有明确地下人防工程所有权的归属。

从上述文件规定、观点分析及司法判例可以看出，人防车位的所有权归属在理论上分歧较大，各观点都具备一定的合理性，法院往往会回避做出明确界定或形成“左右互搏”的判例。正因相关法律法规的缺位，导致法官自由裁量权较大，只能结合各地方政府部门的通知意见精神、对相关规定的理解及具体案情进行裁判，使该类案件具备了较强的地域性。而在江苏省范围内，人防车位所有权属于国家仍较流行，但具体应以各地判例为准。

二、人防车位的收益权归属

虽然人防车位的所有权归属在理论和实践中尚存争议，但无论是认为所有权属于开发商而附随的处分收益权利，还是所有权属于国家而给开发商设置的用益物权，开发商有权处置人防车位并获得收益在实践中并无太大争议，也就可以搁置所有权的争议，直接满足开发商获益的核心诉求。

（1）现有文件规定

《中华人民共和国人民防空法》

第五条：人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。

《城市地下空间开发利用管理规定》

第二十五条：地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。

《人民防空工程平时开发利用管理办法》

第三条：人民防空工程平时开发利用应当坚持有偿使用、用管结合的原则，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。

《苏州市人民防空工程管理办法》

第二十五条：人防工程平时开发利用应当坚持有偿使用，用管结合，谁投资、谁收益的原则。

（2）江苏省司法判例倾向

江苏省司法苏州中院——（2021）苏05民终6039号

涉案人防车库由开发商投资建造，且长期由开发商使用管理和收益。再结合开发商已取得涉案人防车库的人民防空工程平时使用权证等情况，认定开发商为涉案人防车库的投资者，对涉案人防车库依法享有使用管理和收益权。业委会在涉案人防车库出入口设置道闸，已影响开发商的使用管理和收益，故驳回上诉，维持原判。

泰州中院——（2021）苏12民终2794号

关于人防工程平时使用证的问题。从《中华人民共和国人民防空法》第五条、第二十六条的规定看，人民防空工程的投资者有权对案涉人防车位使用、管理和收益，同时也没有禁止人防车位使用权的转让。案涉车位为人防车位，邱春宏、陈俊从江苏海帝房地产开发有限公司处合法取得车位使用权后再行转让给万磊，不违反法律、行政法规的强制性规定。

无锡中院（反例）——(2020)苏02民终554号

人民法院生效的民事判决查明了开发商属于金马国际花园的建设单位，金马国际花园人防工程由其开发建设；无锡市物价局和无锡市价格认证中心的文件载明了金马国际花园商品房直接成本包含人防工程的勘察设计费用、建设费用，无锡市物价局据此核准了金马国际花园商品房基准销售价格。对于地下人防设施建设成本是否纳入住宅商品房销售价格之中，江苏省无锡市中级人民法院在案件审理中书面咨询无锡市物价局，该局也书面复函告知：经与无锡市价格认证中心核实，无锡市金马国际花园商品房开发成本中土建费包括人防工程及门窗，计入开发成本，商品房成本包括在商品房销售价格中。

以上查明的事实可以说明，案涉人防工程的建筑成本已分摊至地面商品房的销售价格中，人防工程的建设成本随着商品房的销售、业主购房的完成，实际已转化为金马国际花园全体业主承担，小区业主已为小区人防工程实际的投资者，人防工程车位租赁收益应当归全体业主所有。

从上述文件规定及司法判例可以看出，江苏省范围内目前主流观点为若开发商与物业公司、业委会无特别约定的，人防车位收益由投资建设的开发商所有，并承担相应管理、维护的责任。但也存在少量判例以业主转化为投资人，或有其他证据可以推翻人防车位由开发商投资建设的，判决收益归全体业主所有，但若该人防车位建设成本已计入商品房基准销售价格，则存在收益归业主（委员会）所有的风险。

三、人防车位的收益分配特别规定

无论是开发商自行处置还是授权物业服务企业处置，对于人防车位的收益分配，江苏省存在特殊规定：

《江苏省物业管理条例》

第六十七条：物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。

人民防空工程平时用作停车位收取的汽车停放费、租金，应当依照有关规定，用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出，有剩余费用的按照本条例第六十六条第一款规定使用。管理办法和具体收费标准由省价格行政主管部门会同物业管理、人防等行政主管部门制定并公布。

第六十六条第一款：业主大会成立前，需要占用业主共有的道路或者其他场地停放汽车的，应当在前期物业服务合同中约定。物业服务企业应当将汽车停放费单独列账，所得收益的百分之七十纳入住宅专项维修资金，其余部分可以用于补贴物业费。

《苏州市住宅小区人防工程维护资金管理办法（试行）》

第三条：本办法所称住宅小区人防工程维护资金，是指收取的人防车位租金或其他租金中依法应用于人防工程维修更新、日常维护管理的资金。

第十八条：人防工程维修更新分账资金应滚存使用。已落实年度人防工程维护管理责任的，人防工程日常维护管理分账资金当年结余部分，经平时使用人与维护管理责任人合同约定，结余的不超过百分之三十可用于补贴物业服务费。

《泰州市住宅小区人防车位租金管理办法（试行）》

第五条：住宅小区所在地的人防主管部门书面委托代理单位负责人防车位出租管理、人防工程日常维护保养和人防设备维修更新等事宜。

第六条：租金收入必须存入人防工程日常维护保养专户和人防设备维修更新专户（上述“两个专户”统称人防工程维修资金专户），单独列账，独立核算。

租金收入用于人防工程的维护、维修，不得用于补贴汽车停放管理费，不得挪作他用。

第九条：代理单位须以受托的相关住宅小区分别管理人防工程维修资金专户，并在银行开立人防工程日常维护保养专户和人防设备维修更新专户；租金收入的百分之七十存入日常人防工程维护保养专户，租金收入的百分之三十存入人防设备维修更新专户。

第十七条：日常人防工程维护保养专户资金扣除当年合理支出后，结余部分的百分之七十应纳入到该专户滚存使用，剩余的百分之三十可用于补贴物业费。

人防设备维修更新专户资金当年未使用部分和租金存储利息应结转下年滚存使用。

基于上述规定，江苏省确立了人防工程平时使用收益优先用于人防工程设施维护管理的原则，剩余部分按七、三比例分别用于补充住宅专项维修资金与补贴物业服务费。各地方政府在不违背上述原则的前提下，也可自行细化收益资金的监管、分配、使用方式。

人防车位同时具备公私设施双重属性所带来的天然矛盾性，相关立法的缺失模糊导致法律在该领域定纷止争的功能被削弱，本文仅就江苏省范围内人防车位的权属判定及处置利用的主流观点进行分析介绍，以供参考。